Handelsblatt Nr. 030 vom 12.02.08 Seite 9 

12.02.2008 

Wissenschaft & Debatte 

Überforderte Croupiers 

Die Bankenaufsicht ist politisch überfrachtet. Statt neuer Regeln brauchen wir eine klare Struktur und kompetentes Personal. 

Die internationale Finanzkrise, die 2007 in den USA mit dem Zusammenbruch der Sekundärmärkte für Subprimekredite und ihre Derivate begann, zieht auch 2008 Europa und Deutschland in ihren Bann. Zwar ist der deutsche Hypothekarkreditmarkt im engen Sinn im Gegensatz etwa zum britischen bisher nur am Rande betroffen. Doch haben die Ereignisse um die IKB, die SachsenLB und die WestLB, die alle in die Krise gerissen wurden, zur Folge, dass auf den deutschen Steuerzahler Belastungen im zweistelligen Milliardenbereich zukommen.  
Bundesfinanzminister Peer Steinbrück reagiert auf seine Weise und macht Drohgebärden in Richtung Finanzbranche, die zur Befürchtung Anlass geben, dass eine regulatorische Überreaktion auf die Krise erfolgen wird. Dabei stellt sich doch zunächst die Frage, wie gut eigentlich die Leistung der Aufseher in Deutschland war.  
Es ist wohl nicht übertrieben, festzustellen, dass hierzulande sowohl die unmittelbare Bankenaufsicht - also die Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht (BaFin) und Bundesbank - wie auch die für die Kontrolle öffentlicher Banken zuständigen Finanzministerien eklatant versagt haben. Die Performance-Probleme dieser Institutionen sind sowohl materieller als auch konzeptioneller Natur. Über allem schwebt eine im internationalen Vergleich dramatische, aus der Sachlage heraus völlig unverständliche Politisierung von Bankensystem und Bankenaufsicht.  
Zunächst zum Materiellen: Die Zweiteilung der deutschen Bankenaufsicht in Bundesbank und BaFin und deren zum Teil mangelhafte Ausstattung an hochqualifiziertem Personal haben dazu geführt, dass wichtigen Informationen über die Risikolage der zu regulierenden Banken, wie zum Beispiel das Ausmaß ihrer außerbilanziellen Engagements, nicht nachgegangen wurde. Dazu kommt: Deutschland leistet sich zwei Aufsichtsbehörden und gibt trotzdem den größten Teil der komplizierten Analysetätigkeiten an Wirtschaftsprüfungsgesellschaften ab, weil in den Behörden die teuren Fachleute fehlen. Die bessere Organisation des Informationsflusses erklärt, warum etwa Italien und Spanien ihren Banken die Bildung von außerbilanziellen Vehikeln, die mit Wertpapieren zweifelhafter Qualität vollgestopft wurden, frühzeitig untersagt haben.  
Da Bundesbank und BaFin unterschiedlichen politischen Lagern zugerechnet werden - im ersteren Fall der CDU/CSU und im zweiteren der SPD -, hat man darüber hinaus einen Großteil des Jahres 2007, mitten in der großen, internationalen Finanzkrise, mit Versuchen verbracht, dem politischen Gegner den Schwarzen Peter für das Versagen der Aufsicht zuzuschieben und ihn durch Kompetenzbeschneidungen zu schwächen. Die von der CDU/CSU erzwungene Entmachtung des BaFin-Präsidenten Jochen Sanio durch eine von der SPD mitgetragene Veränderung der Führungsstruktur signalisiert den Finanzmärkten, dass in Deutschland nur noch Parteiinteressen dominieren. Ein Ergebnis ist, dass die Planungen Jochen Sanios, die BaFin durch Stärkung von Querschnittsfunktionen, zum Beispiel die Beobachtung des Hypothekenmarktes, zu stärken, zerschlagen wurden. Dafür wird Sanio, der international hoch angesehen ist, zukünftig durch ein gleichrangiges Gremium der Vertreter der drei Säulen (Versicherungen, Banken, Wertpapiere) kontrolliert.  
Die Bundesbank, eine seit der Euro-Einführung im Überlebenskampf stehende Institution, wird durch die neuerliche und sicher nicht letzte Vereinbarung über die Abgrenzung der Kompetenzen massiv gestärkt, obwohl sie im Gegensatz zur Europäischen Zentralbank (EZB) keine materielle Funktion in der Liquiditätssicherung des Bankensystems mehr hat. Diese Funktion der Liquiditätssicherung ist aber das Standardargument für eine Finanzaufsicht durch die Notenbanken. Großbritannien verzahnt als Reaktion auf die Krise die Bankenaufsicht (FSA) und die Lender-of-Last-Resort-Funktion der Bank of England, also die Kapazität der britischen Notenbank, in Notfällen mit Finanzhilfen einzuspringen. Eine entsprechende engere Bindung nationaler Aufsichtsbehörden wie der BaFin an die EZB, die in Notfällen Liquidität bereitzustellen hat, sucht man dagegen vergebens.  
Zum Gesamtbild passt die geografische Platzierung der BaFin ins verschlafene Bonn. Das ist ein weiterer Polit-Deal im Rahmen des Ausgleichs für die ehemalige Bundeshauptstadt, der nicht nur den Chefvolkswirt der Deutschen Bank, Norbert Walter, zu süffisanten Kommentaren veranlasst hat. Die Ansiedlung in Bonn, fernab der großen Finanzkonzerne, ist den dramatisch wachsenden Anforderungen der Finanzmarktaufsicht und der Gefechtslage im internationalen Wettbewerb völlig unangemessen.  
Ein weiteres zentrales Problem ist die faktische Unantastbarkeit eines Großteils des deutschen Finanzsystems in Form von Sparkassen, Landesbanken und der Förderbank KfW, der Muttergesellschaft der angeschlagenen IKB. Sie sind für die Bankenaufsicht schwer zugänglich aus Gründen der politischen Patronage, bis hin zur indirekten Parteienfinanzierung. Mit öffentlichem Banking à la Landesbanken haben viele andere europäische Lender, zum Beispiel Spanien, die Niederlande und Schweden, schon in den 90er-Jahren aufgeräumt. Interessant ist hier das Beispiel Frankreich, das den Deutschen ansonsten in Presse, Funk und Fernsehen beständig als Inbegriff der Staatswirtschaft vorgeführt wird. Dort wurden bereits in den 90ern die wichtigsten öffentlichen Banken im Hypobereich privatisiert und die Sparkassen in Genossenschaften umgewandelt. Eine ähnliche Entwicklung gab es in Italien, wo die Sparkassen in private Gesellschaften umgewandelt wurden und ihr Kapital in Stiftungen eingebracht wurde; eine Sparkasse gehörte zu den Gründern des heute mächtigen Unicredit-Konzerns.  
Statt ungezielt den Hypothekarkreditmarkt zu subventionieren, wie es die KfW tut, und damit einen deutschen Subprime-Markt heraufzubeschwören, werden französische Kreditnehmer niedriger Bonität durch einen öffentlich-privaten Garantiefonds an den Markt herangeführt. Selbstredend ist die KfW dem Einfluss der BaFin aber durch einen eigenen Rechtsstatus entzogen. Auch bei den Landesbanken scheint sich der Einfluss der Aufseher auf das hektische Aufkehren der Scherben in sonntagnachmittäglichen Eilsitzungen zu beschränken.  
Das größte Problem der deutschen Bankenaufsicht aber scheint zu sein, dass sich die Politisierung der Institutionen auch in den Köpfen und damit ebenso in den Konzeptionen von Regulierung festgesetzt hat. Ein Beispiel dafür ist die dem internationalen Ansehen des Landes abträgliche "Heuschrecken"-Diskussion des Jahres 2007, die Hedge- und Private-Equity-Fonds diskreditieren und wohl vor allem von den eigenen Unzulänglichkeiten ablenken sollte. Wenig überraschend zeigt sich aber heute, dass die weitgehend von Eigenkapital gespeisten und unregulierten Fonds die Finanzkrise besser überstehen als die öffentlich regulierten Banken - und zwar sowohl in den USA als auch in Deutschland.  
Auch die panikartigen Rettungsversuche von Banken, mit dem regelmäßigen Ergebnis von Milliardenkosten für den Steuerzahler, zeugen nicht von klaren Analysen, geschweige denn Prioritäten. Das in Deutschland keine Bank pleitegehen darf, scheint seit dem Herstatt-Skandal der 70er-Jahre ein ungeschriebenes Gesetz zu sein. Aber kann sich unser Land diese Form von Realitätsverweigerung, die zu immer weiteren unverantwortlichen Spekulationen und damit bald zu neuen Bankenkrisen führt, weiter leisten? Wie gefährlich aus systemischer Risikosicht wäre es denn wirklich, wenn eine B-Bank wie die IKB in Konkurs ginge?  
Derartige Fragen werden gar nicht erst gestellt. Die Bankenbranche ist aber in der Tat, wie Ulrich Cartellieri von der Deutschen Bank schon Anfang der 90er treffend bemerkte, die Stahlindustrie dieses Jahrzehnts. Und Wege zum Kapazitätsabbau und zur Auslese der Unfähigen müssen so oder so irgendwann gefunden werden.  
Nur durch die Hektik eines im Übermaß politisierten Tagesgeschäfts ist auch die Konzeptionslosigkeit in wichtigen Regulierungsfragen erklärlich. Beispiel Hypothekensektor: Deutschland hat einen konservativ regulierten Markt und kann deshalb nicht von einer Krise getroffen werden? Falsch, nirgendwo sind die Zinsrisiken, die Hypothekarkreditgeber auf die Bilanz nehmen, größer als hierzulande, da Hypotheken fast nur mit Einlagen refinanziert werden.  Gleichzeitig verweigert sich das Land der Diskussion über Innovation und adäquate - im Gegensatz zu restriktiven - Regulierungen. Das gilt vor allem für den Bereich der Kreditrisiken und führt bis hin zur Engstirnigkeit und einem international als aggressiv empfundenen Diskussionsstil. Für diese rückwärtsgewandte Haltung gibt es zahlreiche Beispiele. So blockiert Deutschland die europäische Hypothekenmarktintegration, wobei es hier vor allem um juristische Feinheiten bei der vorfälligen Rückzahlung durch Kunden geht.  Dazu kommt die seit einem Jahrzehnt zu spürende ablehnende Haltung der Behörden gegenüber hypothekenbesicherten Anleihen, die (anders als der deutsche Pfandbrief) ein Herauslösen des Kredits aus der Bankbilanz ermöglichen. So ist es in Deutschland für Versicherer sehr schwierig, in diese Anlagen zu investieren. Diese Papiere stehen zwar im Zentrum der heutigen Finanzkrise, aber es wird sie auch künftig geben. Und wenn unsere Regulatoren sich gegen Neuerungen sperren, haben sie weniger Chancen, sie mitzugestalten. Dazu kommt, dass deutsche Behörden sich gerne mit den Ratingagenturen anlegen, ohne dass sie ein Konzept für ein besseres System vorlegen würden. Die bisherige Praxis, die Bewertung von Finanzprodukten durch den Staat (etwa die Freigabe für die Anlagen der Versicherer), wird niemand im internationalen Bereich ernst nehmen. Die Gefahr besteht, dass Deutschland bei der Neuordnung der Hypothekarkreditmärkte außen vor bleibt.  
Was bedeutet dies für die Zukunft der Regulierung in Deutschland? Ich fürchte, wenig Gutes. Der Vorschlag, die Bankenregulierung zu europäisieren, wird wohl auf Dauer das zielführendste Konzept sein. Dieser Schritt sollte helfen, die Politisierung auf nationaler Ebene zu verhindern, zur informierten Sacharbeit zurückzukehren und mit den Amerikanern auf Augenhöhe zu reden.  Gleichzeitig steht aber zu befürchten, dass eine Europäisierung der Aufsicht ohne gleichzeitige politische Stärkung der Europäischen Union zunehmend die Gefahr laxer Regulierungen hervorruft. Deren Kosten werden dem jeweils schwächsten Glied, im Zweifelsfall dem Steuerzahler, aufgebürdet.  
In jedem Fall werden die bisher weitgehend nationalen Entscheidungen über Aufsichtsstandards am Finanzplatz Deutschland wohl bald Geschichte sein - mit erheblichen Konsequenzen für die institutionellen Aufsichtsstrukturen.  
HANS-JOACHIM DÜBEL ist Gründer und Chef der Beratungsfirma Finpolconsult in Berlin.  

Dübel, Hans-Joachim 

SE (Seite):9 

DE (Thema):Bankenaufsicht; Bank; 

CN (Land):Bundesrepublik Deutschland C4EUGE; 

CO (Unternehmen):BaFin Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht; Deutsche Bundesbank; 

NN (Person):Sanio, Jochen;